Aktuální nouzový stav připravil pro ČR nový test v mimořádném vládnutí, a sice pokus o normativní regulaci „boje“ s infekční nákazou jako krizovou situací, s čímž dosavadní zákony v tomto měřítku spíše nepočítaly. Toto je možno dovodit jednak z toho, že úprava jak v krizovém zákoně, tak v zákoně o ochraně veřejného zdraví není zcela bezmezerovitá a výsledný postup příslušných orgánů byl takový menší kočkopes mimořádného vládnutí.
Naznačené je možné shledat již v menší správní chaotičnosti, kdy totožná opatření jednou vydala vláda, podruhé ministerstvo zdravotnictví. Mediálně hojně propíraná otázka odškodňovací povinnosti v krizovém zákoně, resp. její absence v zákoně o ochraně veřejného zdraví, přitom není v otázce působnosti ke krizovým opatřením tou klíčovou (byť se jeví spíše zjevným, že zákonodárce při tvorbě krizového zákona neměl na mysli, že by daná odškodňovací povinnost šla někam výrazně dále, než za odškodňování „zrekvírování“ konkrétních hmotných statků).
Významnějším problémem je legitimita přijatých kroků v celém kontextu dělby moci, neboť opatření přijatá na základě zákona o ochraně veřejného zdraví nejsou navázaná na kontrolu ze strany Parlamentu, oproti opatřením v režimu krizového zákona. Tento problém byl částečně odhalen v rozsudku MS v Praze sp. zn. 14 A 41/2020, který některá opatření ministerstva zdravotnictví z důvodu absentující pravomoci zrušil, bohužel ale již moc nenaznačil, kde leží mezní hranice působnosti ministerstva. Ministerstvo si toto mlčení vyložilo pro sebe poměrně extenzivně (viz materiál pro připomínkové řízení č. j. MZDR 18414/2020/LEG) se závěrem, že velkou část aktuálně nařízených opatření by mohlo do budoucna přijímat samo (viz návrhy nových ustanovení pod § 69 odst. 1 písm. d) až f) – perličkou zde zůstává, že zcela neurčité znění aktuálního ustanovení písm. i) ministerstvo zamýšlelo ponechat beze změny). Následně došlo k jisté zpětné reflexi a představení odlišného postupu v tom, že místo změny zákona o ochraně veřejného zdraví dojde k novelizaci ústavního zákona o bezpečnosti ČR.
Naznačenou úvahu směrem novelizace ústavního zákona o bezpečnosti je alespoň částečně možné kvitovat, neboť idea možnosti uvalení dalekosáhlých mimořádných opatření bez vazby na existující ústavní instituty mimořádného vládnutí není zcela souladná s trendem konstitucionalizace mimořádných stavů, a proto by mělo jít o spíše výjimečné a zejména omezené případy (předmětný návrh novelizace zákona o ochraně veřejného zdraví potom tímto případem spíše nebyl, když by umožňoval uzavření obchodních provozoven na území celého státu bez přímé kontroly Parlamentu). Jeví se ovšem spíše nepravděpodobným, že bude ve krátké době možné vymyslet koncepční řešení problematických institutů mimořádného vládnutí praeter constitutionem.
Druhou otázkou je nevyjasněná povaha přijímaných mimořádných opatření. Situaci zdánlivě ulehčuje zákon o ochraně veřejného zdraví, který formálně označuje ministerská opatření v ustanovení § 94a odst. 2 za opatření obecné povahy. Problémem ovšem zůstává, že některá abstraktněji laděná opatření (kupř. obecná povinnost nošení roušek dle opatření č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN) jsou abstraktní natolik, že se materiálně nachází na pomezí opatření obecné povahy a právního předpisu.
V případě opatření vlády dle krizového zákona, která zákon neoznačuje formálně nijak, je situace přímo opačná. Ústavní soud se sice v usneseních v řízeních Pl. ÚS 7/20 a 8/20 vyjádřil, že taková opatření jsou právními předpisy sui generis, ovšem ani tento závěr není přesvědčivý ve vztahu ke všem přijatým opatřením (viz opatření č. 221/2020 Sb. stanovující výjimku pro bohoslužbu v katedrále sv. Víta, Václava a Vojtěcha v Praze dne 5. 5. 2020). Chceme-li považovat za právní předpisy toliko obecně laděné normy, celá řada opatření patrně tímto testem úspěšně neprojde.
Jistou logiku lze shledat v případném dualismu, kdy ministerská opatření je možné vcelku jednoduše napadnout jako opatření obecné povahy dle § 101a soudního řádu správního, načež vládní opatření je nutno přezkoumat buďto v řízení o abstraktní kontrole ústavnosti dle § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, nebo přímo Poslaneckou sněmovnou, která může rozhodnout o zrušení celého mimořádného stavu (pak se ale dostáváme do pasti přístupu „všechno nebo nic“, který nemusí být vhodný v situacích, které vyžadují alespoň „něco“). Tento postup ovšem na jedné straně činí nutnost soudního přezkumu absolutní, neboť na opatření ministerstva by měla Poslanecká sněmovna vliv toliko případným vyjádřením nedůvěry vládě, nebo naopak marginální, protože veškerý přezkum by byl buďto svěřen do rukou výlučně činitelům dle § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, neboť procesně správné napadení právního předpisu dle § 74 zákona o Ústavním soudu vyžadující individualizovatelný zásah, je v případě z povahy věci dočasných krizových opatření s nejvyšší pravděpodobností nemožné.
Přitom stav, kdy akty podobného obsahu, pouze vydané odlišnými orgány, jsou pojaty za normy odlišného charakteru, jednou publikované ve sbírce zákonů, jindy pouze na úřední desce ministerstva spravedlnosti, má z pohledu adresáta práva k dokonalosti daleko. Téměř jako občasná loterie, zda určité jednání správního orgánu konstituuje důvod pro podání žaloby proti nezákonnému rozhodnutí, zásahu, či snad nečinnosti.
Autor: Viktor Derka
Zdroj obrázku: Pixabay