Právo jako jeden z mnoha systému regulujících společnost a procesy v ní probíhající nemůže být ze své podstaty rigidním systémem žijícím svým životem a nereflektujícím dynamiku vývoje společnosti, kterou má naopak regulovat. Jednou z oblastí, jejíž postupný vývoj musí právo reflektovat, je i dynamický technologický vývoj. V praxi pak mohou nastávat – a zákonitě také nastávají – situace, kdy technologický vývoj předstihne vývoj právní úpravy, která jej již jen zpětně reflektuje.
Tento článek bych chtěl věnovat problematice formy protokolu podle § 18 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘ“), resp. možnosti pořizovat tzv. kombinované protokoly, jejichž část je v písemné formě, a část (zachycující vlastní průběh úkonu) existuje pouze v elektronické podobně.Úloha a forma protokolu ve správním řízeníV souladu s § 18 odst. 1 SŘ platí, že: „O ústním jednání (§ 49) a o ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky řízení, se sepisuje protokol.“ Hlavní funkcí protokolu v rámci správního řízení je formalizovaný záznam úkonů správního orgánu, účastníků řízení a dalších osob, a to v rozsahu a způsobem, který umožňuje jejich pozdější, opakované použití v rámci správního řízení a následného soudního přezkumuJsou kombinované protokoly v souladu s našim právním řádem?
Jsou kombinované protokoly v souladu s našim právním řádem?
Tento článek bych chtěl věnovat problematice formy protokolu podle § 18 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘ“), resp. možnosti pořizovat tzv. kombinované protokoly, jejichž část je v písemné formě, a část (zachycující vlastní průběh úkonu) existuje pouze v elektronické podobně.
V souladu s § 18 odst. 1 SŘ platí, že: „O ústním jednání (§ 49) a o ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky řízení, se sepisuje protokol.“ Hlavní funkcí protokolu v rámci správního řízení je formalizovaný záznam úkonů správního orgánu, účastníků řízení a dalších osob, a to v rozsahu a způsobem, který umožňuje jejich pozdější, opakované použití v rámci správního řízení a následného soudního přezkumu.1
V souladu s § 18 odst. 1 věta poslední SŘ platí, že: „Kromě protokolu lze též pořídit obrazový nebo zvukový záznam.“ Ustanovení § 18 odst. 1 věta poslední SŘ tak stanoví, že správní orgány jsou povinny vyhotovit protokol v písemné podobě, a paralelně s ním jsou oprávněny pořídit i zvukový nebo obrazový záznam. V případě pořizování zvukového nebo obrazového záznamu jsou dotčené osoby (svědci, účastník řízení) povinny strpět tuto činnost správního orgánu, který k pořízení zvukového nebo obrazového záznamu nepotřebuje jejich souhlas. V této souvislosti lze odkázat na § 12 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), který stanoví, že: „Svolení není třeba, použijí-li se písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky nebo obrazové a zvukové záznamy k účelům úředním na základě zákona.“2
Ustanovení § 18 odst. 2 SŘ pak stanoví následující náležitosti protokolu: „Protokol obsahuje zejména místo, čas a označení úkonů, které jsou předmětem zápisu, údaje umožňující identifikaci přítomných osob, vylíčení průběhu předmětných úkonů, označení správního orgánu a jméno, příjmení a funkci nebo služební číslo oprávněné úřední osoby, která úkony provedla.“ Na § 18 odst. 2 SŘ pak navazuje § 18 odst. 3 SŘ, který upravuje podepisování protokolu úředními osobami a osobami účastnícími se úkonu, o kterém protokol vznikl.3
Jak vyplývá z výše uvedené citace, autoři SŘ se při přípravě tohoto právního předpisu nevydali cestou zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OSŘ“). Ustanovení § 40 odst. 1 OSŘ umožňuje totiž soudům provádět dokumentaci konkrétních úkonů následujícím způsobem: „Úkony, při nichž soud jedná s účastníky, provádí dokazování nebo vyhlašuje rozhodnutí, se zaznamenávají ve formě zvukového nebo zvukově obrazového záznamu (dále jen „záznam“). Záznam se uchovává na trvalém nosiči dat, který je součástí spisu.“ Situace, kdy se místo záznamu pořizuje protokol, pak řeší § 40 odst. 2 OSŘ; v souvislosti s tímto ustanovením je pak nutné ještě zmínit řešení rozporu mezi záznamem a protokolem: „V případě rozporu protokolu a záznamu má přednost záznam.“
Výše uvedená úprava protokolu a záznamu v OSŘ je výsledkem novely OSŘ, provedené zákonem č. 7/2009 Sb., změna občanského soudního řádu (dále jen „novela č. 7/2009 Sb.“), jejímiž důvody byly (dle důvodové zprávy) následující: „Tento způsob zachycení průběhu soudního řízení je dokonalejší a průkaznější než současná protokolace. Soudce se díky pořizovanému záznamu může plně soustředit na celé soudní jednání, aniž by musel formulovat průběh jednání zapisovatelce. Zaznamenáváním jednání se zcela vyloučí možnosti nepřesností a zkreslování informací, především při provádění dokazování. K přehlednosti záznamu budou sloužit samostatné zvukové či zvukově obrazové stopy (např. o provedení důkazu), které záznam zpřehlední a strukturují.“
Jak již bylo uvedeno výše, § 18 odst. 1 SŘ vychází automaticky z toho, že protokol má být vyhotoven v písemné formě a paralelně s protokolem může vzniknout i obrazový, nebo zvukový záznam.4 Právní úprava protokolace, obsažená v § 18 odst. 1 SŘ, je tak odlišná od právní úpravy vyhotovení protokolu a záznamu obsažené v § 40 OSŘ. Jak ale přistupovat k tzv. kombinovaným protokolům – tj. k protokolům, kdy např. při provádění důkazu svědeckou výpovědí podle § 55 SŘ správní orgán vyhotoví písemný protokol, který bude obsahovat všechny náležitosti uvedené v § 18 odst. 2 SŘ, vyjma vylíčení samotného úkonu, které bude zaznamenáno formou zvukového záznamu. Zjednodušeně řečeno – správní orgán do písemné části protokolu pouze uvede, že v čase od… do… provedl výslech svědka (identifikovaného v protokolu v souladu s § 18 odst. 3 SŘ), a že samotný výslech svědka (kladení otázek úředními osobami a účastníkem řízení, vlastní odpovědi svědka) je zachycen pouze ve formě zvukové nahrávky, kterou následně správní orgán uloží na trvalý nosič dat5, který je součástí tohoto protokolu a který bude součástí spisu (a jehož kopii, stejně jako stejnopis protokolu v listinné formě, dostane účastník řízení a svědek k dispozici). Takový protokol ve své podstatě splňuje požadavky na protokol stanovené v § 18 odst. 2 a 3 SŘ.
Ačkoliv to nemusí být na první pohled patrné, kombinované protokoly nabízí pro praxi celou řadu výhod, které jsou v souladu se základními zásadami správního řízení. V této souvislosti lze připomenout výhody citované v důvodové zprávě k zákonu č. 7/2009 Sb., které vedly k novele § 40 OSŘ, zmíněné výše.
Primárně je nutné zohlednit zásady hospodárnosti (6 odst. 1 SŘ)6 a rychlosti správního řízení (§ 6 odst. 2 SŘ)7. Provedení zvukového záznamu (např. z výslechu svědka) je pochopitelně podstatně rychlejší než protokolace výpovědi svědka klasickou formou. Správní orgán tak může provést v průběhu jednoho dne vícero výslechů svědka. Účastník řízení se tak nemusí dostavovat do sídla správního orgánu opakovaně za účelem výslechu svědků – to samé platí i pro jeho právního zástupce. Tato výhoda získává jasné obrysy zejména tam, kde je vedeno správní řízení ústředním správním úřadem8.
Další neopomenutelnou výhodou protokolace formou kombinovaného protokolu je přesnost – zvukový záznam zachytí naprosto dokonale jak otázky a vyjádření správního orgánu, tak i odpovědi svědka nebo účastníka řízení. Odpadají tak šikanózní námitky některých účastníků řízení do obsahu protokolu z důvodu údajné nepřesnosti záznamu vyjádření např. svědka nebo znalce.
Pokud dospějeme k závěru, že tzv. kombinované protokoly nejsou ryze formálně v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 SŘ, považuji za vhodné položit v reakci na tento závěr praktickou otázku, jak by posuzoval pořízení kombinovaného protokolu správní soud v případě, že by účastník řízení napadl takovýto postup pro rozpor s § 2 odst. 1 a § 18 odst. 1 SŘ. V této souvislosti je nutné uvést, že nikoliv každé porušení procesních předpisů musí být automaticky vnímáno jako nezákonnost. Samotné porušení procesních předpisů totiž nelze posuzovat ryze formálně, ale musí být postaveno na jisto, že porušením procesních předpisů byl účastník řízení zkrácen na svých procesních právech, a to způsobem, který způsobuje nezákonnost rozhodnutí. V této souvislosti je nutné zmínit § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘS“), dle kterého: „Soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem (…) pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“ Bližší výklad tohoto ustanovení pak podává např. rozsudek NSS č.j.9 As 107/2011 ze dne 12. dubna 20129 nebo usnesení rozšířeného senátu NSS 6 A 100/2002 ze dne 5. května 200410. V této souvislosti je pak nutné klást si otázku, zda pořízení zvukového namísto písemného protokolu může zasáhnout práva účastníka řízení.
Na výše uvedenou otázku mám jednoznačnou odpověď – nikoliv. Kombinovaný protokol totiž plní svůj hlavní účel, kterým je trvalé zachycení průběhu úkonu správního orgánu, a to způsobem, který je nezpochybnitelný. Těžko si lze představit argumentaci, se kterou by účastník řízení mohl uspět v případě správní žaloby, i když jeden možný argument pominout nelze – a to tvrzení účastníka řízení, že nedisponuje technickým zařízením, skrze které by si mohl zvukovou část protokolu přehrát (ať se jedná již o odpovídající hardware nebo software). I taková situace má ovšem své řešení – např. při nahlížení do spisu podle § 38 SŘ by správní orgán měl být připraven poskytnout účastníku řízení techniku, prostřednictvím které si účastník řízení daný zvukový záznam přehraje.
Provádění kombinovaných protokolů v rámci správního řízení nelze považovat za protiprávní postup správního orgánu, který by způsoboval nezákonnost rozhodnutí. Jedná se pouze o zajímavou invenci, která naopak má do práv účastníka řízení pozitivní dopad – a to zejména do rychlosti správního řízení a s ním spojených nákladů.