Článek se zabývá vývojem protiteroristické legislativy ve Spojeném Království v letech 2000 – 2013 a kolizemi některých ustanovení zákonů s Zákonem o lidských právech z roku 1998 (Human Rights Act 1998), kterým byla transponována Evropská úmluva o lidských právech do vnitrostátního práva. Ačkoli nová koaliční vláda přislíbila zmírnění některých protiteroristických opatření, např. tzv. nařízení o dohledu (control orders), některé organizace na ochranu lidských práv tvrdí, že porušování lidských práv pokračuje. Otázkou je, zda se legislativcům podaří nalézt tolik potřebnou rovnováhu při ochraně národní bezpečnosti, lidských práv a svobod jednotlivců.
V rámci boje proti terorismu přijal britský parlament od roku 2000 několik zákonů, které byly následně podrobovány kritice za porušování lidských práv, garantovaných Zákonem o lidských právech 1998 (Human Rights Act 1998, dále HRA 1998), jímž byla Evropská úmluva o lidských právech (dále EÚLP) vtělena do práva Spojeného Království. Každý nový zákon na jedné straně reflektoval oprávněné výhrady ochránců lidských práv, na straně druhé byl výrazem snahy legislativy definovat takové podmínky, které by dostatečně chránily stát a jeho obyvatele před bezprostředními hrozbami současného světa.
Prvním protiteroristickým zákonem v novém tisíciletí byl Zákon o terorismu z roku 2000 (Terrorism Act 2000). Kromě definice terorismu a souboru protiteroristických opatření poskytoval seznam zakázaných teroristických skupin. Po teroristickém útoku na budovy Světového střediska obchodu v New Yorku již nebyl považován za dostatečný. Bylo třeba reagovat na reálné nebezpečí mezinárodního terorismu a možnost teroristických útoků v Evropě ze strany cizích státních příslušníků. V dané situaci panovalo přesvědčení, že protiteroristická opatření musí mít preventivní charakter. Vláda se řídila rezolucí Rady bezpečnosti vyzývající po 11. září 2001 státy, aby podnikly opatření, která by zabránila teroristickým útokům.1
Tyto požadavky se snažil naplnit Protiteroristický, trestní a bezpečnostní zákon z roku 2001 (Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001). Zákon byl především kritizován za to, že umožňoval identifikaci a zadržení osob, které byly podezřelé z přípravy teroristického činu, na dobu neurčitou, a to před vznesením obvinění. Uvedené preventivní postupy však nepodléhaly běžným procesním pojistkám trestního soudnictví. Čtvrtá část zákona byla považována za diskriminační, neboť zahrnovala pouze cizí státní příslušníky, nikoli britské extremisty napojené na organizaci Al-Quaeda. Někteří cizinci podezřelí z účasti na mezinárodním terorismu nebyli vzhledem k citlivým a utajovaným skutečnostem a vysokým požadavkům ve věci důkazního břemene předvoláni před soud. Mnohdy nebyla možná ani jejich deportace do zemí původu vzhledem k tomu, že by tam mohli být vystaveni mučení či nelidskému a ponižujícímu zacházení, což je v rozporu s čl. 3 EÚLP2 a HRA 1998. Jejich zadržení současně odporovalo čl. 5 odst. 1 f) EÚLP, neboť se nejednalo o osoby, proti nimž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání. Jedním z nejkontroverznějších paragrafů tohoto zákona byl par. 23. K jeho schválení bylo nutné nařízení vlády o odchýlení se od čl. 5 odst. 1 EÚLP.3Bylo založeno na čl. 15 EÚLP, podle něhož v případě války nebo jiného veřejného ohrožení státní existence může každá Vysoká smluvní strana přijmout opatření směřující k odstoupení od závazků stanovených v Úmluvě v rozsahu přísně vyžadovaném naléhavostí situace, pokud tato opatření nebudou neslučitelná s ostatními závazky podle mezinárodního práva.4 Vláda argumentovala nutností vypořádat se s těmi cizími státními příslušníky, kteří ohrožovali národní bezpečnost. Ministr vnitra měl širokou diskreční pravomoc úředně označit5 osobu termínem „podezřelý mezinárodní terorista“,6 a to se všemi výše uvedenými důsledky. Proti takovému úřednímu postupu se dalo odvolat pouze u Zvláštní odvolací komise pro imigranty (dále Komise).7
Par. 23 Protiteroristického, trestního a bezpečnostního zákona z roku 2001 byl napaden u soudu při řízení ve věci A and Others v Secretary of State for theHome Department (2005) 3 All ER 369. Cizí státní příslušníci, zadržení ve věznici Belmarsh, se postupně odvolali ke Komisi, k Odvolacímu soudu (Court of Appeal) a ke Sněmovně lordů (House of Lords).
Soudy se zabývaly odchýlením od čl. 5, zákonností zadržení, nezbytností a proporcionalitou tohoto opatření a souladem s čl. 14 EÚLP. V prosinci 2004 Sněmovna lordů zrušila nařízení o odchýlení od čl. 5 EÚLP, které bylo uděleno na základě HRA 1998. Soud Sněmovny lordů dospěl k závěru, že par. 23 porušuje čl. 5 (právo na svobodu) a čl. 14 EÚLP (zákaz diskriminace) je diskriminační a neproporcionální, tudíž odchýlení od čl. 5 nelze ospravedlnit.8 Soud deklaroval neslučitelnost par. 23 s čl. 5 a 14 EÚLP na základě HRA 1998.9 Celá čtvrtá část Protiteroristického, trestního a bezpečnostního zákona z roku 2001 byla zrušena a v březnu 2005 nahrazena novým Zákonem o prevenci terorismu.
Zákon o prevenci terorismu z roku 2005 (Prevention of Terrorism Act 2005) zavedl místo zadržení ve vězení na dobu neurčitou tzv. nařízení dohledu,10 vztahující se nejen na cizí státní příslušníky, ale i na britské občany podezřelé z terorismu. Nařízení dohledu vydává ministr vnitra, do sedmi dnů o něm musí rozhodnout Vysoký soudní dvůr.11 Ministr vnitra musí mít důvodné podezření, že určitá osoba vyvíjí teroristickou činnost definovanou v par. 1 odst. 9, a pro ochranu veřejnosti považovat nařízení dohledu za nezbytné. Zákon definuje dva typy tzv. nařízení dohledu – vyžadující a nevyžadující odchýlení od čl. 5 EÚLP.12 Nařízení dohledu nevyžadující odchýlení spočívá např. v zákazu vycházení, v částečném domácím vězení a v dalších omezeních svobody, která nejsou považována za porušení čl. 5 EÚLP. V rámci nařízení dohledu lze uložit jakékoli povinnosti, které ministr vnitra či soud považuje za nezbytné k tomu, aby bylo dané osobě zabráněno v zapojení do činnosti spojené s terorismem.13 Vysoký soudní dvůr se zabýval přípustnou mírou omezení svobody v případu Secretary of State for the Home Department v J.J. and Others [2006] EWHC 1623 a konstatoval, že je nutné rozlišovat mezi omezením svobody14 a odepřením svobody.15 Omezení svobody dle názoru Soudu neporušuje čl. 5 EÚLP. Rozdíl spočívá v míře intenzity omezení, nikoli v jeho povaze či podstatě. V tomto případě souhrnné působení všech druhů omezení vyústilo v odepření svobody, které je v rozporu s čl. 5 EÚLP. Podle názoru soudu Zákon o prevenci terorismu z roku 2005 nedává ministru vnitra pravomoc vydat takové nařízení dohledu, které by zakládalo odepření svobody v rozporu s čl. 5.16
Nařízení dohledu vyžadující platné a účinné odchýlení od čl. 5 EÚLP umožňuje zadržení osob podezřelých z terorismu bez soudního řízení a uvalení plného domácí vězení nebo uvěznění. Je považováno za zásah do práva na svobodu jedince ve smyslu čl. 5. Na žádost ministra vnitra ho může, po projednání věci, vydat soud na šest měsíců (lze prodloužit), a to pouze v krizové situaci (požadavek proporcionality). Možnost nařízení dohledu vyžadujícího odchýlení od čl. 5 dosud nebyla využita.17
V reakci na teroristické útoky v Londýně18 v červenci 2005 došlo v březnu 2006 k přijetí nového Zákona o terorismu z roku 2006 (Terrorism Act 2006), který novelizoval předchozí Zákon o prevenci terorismu z roku 2005. Na jeho verzi se podílely i zpravodajské služby, policie,19 a rovněž Společný výbor pro lidská práva parlamentu Spojeného království.20 Zákon prodlužuje lhůtu pro zadržení podezřelých z teroristické činnosti před sdělením obvinění ze 14 na 28 dní, avšak o delším než dvoudenním zadržení musí rozhodnout soud. Definuje další skutkové podstaty trestných činů, jako je příprava teroristických útoků, podpora nebo oslava terorismu, podněcování k terorismu,21 šíření teroristických publikací, poskytování či vykonávání výcviku v teroristických technikách a přítomnosti na takovém výcviku. Zmocňuje policii k prohlídce prostor a majetku, které vlastní nebo na něž dohlíží osoba podezřelá z terorismu, a rozšiřuje tyto pravomoci i na oblast ústí řek, na zátoky a přístavy. Nejvíce kritiky se sneslo na novou skutkovou podstatu podpory či oslavy terorismu. Bylo poukazováno na to, že ve své podstatě jde o zásadní omezení svobody projevu.22 Výbor pro lidská práva OSN označil ustanovení zákona o tzv. povzbuzování k terorismu za zásah do lidských práv, neboť se jedná o příliš vágní a široce vymezený termín a může vést k neproporcionálnímu zásahu do svobody projevu. Právní nástroje, které omezují lidská práva, musí být úzce vymezeny a musí být proporcionální ve vztahu k účelu, kterému mají sloužit.
Další rozšíření ustanovení o nařízení dohledu upravuje Protiteroristický zákon z roku 2008 (Counter-Terrorism Act 2008). Vztahují se k odebírání, užití, uskladnění a uchování otisků prstů a neintimních vzorků23 osobám, nad kterými byl nařízen dohled. V zásadě se jedná o stejné postupy jako při zatčení osob podezřelých z trestného činu a je povoleno propojení s policejní databází. Zákon mimo jiné umožňuje výslech po uvalení obžaloby, rozšíření trestů pro odsouzené za teroristickou činnost, doplňuje definici terorismu zmínkou o rasové příčině.24 Ministerstvo financí může podniknout příslušné kroky v případě podezření z praní peněz a finančních transakcí teroristů v zemích mimo evropský hospodářský prostor.
Trestní a bezpečnostní zákon z roku 2010 (Crime and Security Act 2010) byl přijat v dubnu, měsíc před všeobecnými volbami, které vyhrála Koalice.25 Upravoval různé lhůty pro uchovávání odebraných vzorků osobám, na něž byl uvalen dohled. V zájmu národní bezpečnosti umožnil v odůvodněných případech překročení těchto lhůt. Koaliční vláda však prosadila nová pravidla shromažďování, uchovávání a likvidace biometrických dat a vzorků DNA26 s akcentem na národní bezpečnost obecně, nikoli pouze na osoby podezřelé z terorismu podléhající nařízení o dohledu, a relevantní ustanovení Trestního a bezpečnostního zákona z roku 2010 nebyla nikdy aplikována.27 V červenci 2010 vláda oznámila revizi protiteroristické a bezpečnostní strategie státu.28 Ke spolupráci vyzvalo ministerstvo vnitra nejen zástupce ostatních ministerstev, Královskou prokuraturu,29 policii, bezpečnostní a zpravodajské složky, ale také zástupce nevládních organizací, což dokládá snahu vlády objektivně posoudit celé názorové spektrum.30 Závěry revize obsahovaly závazek zrušit Zákon o prevenci terorismu z roku 2005 a zavést nový systém prevence terorismu a vyšetřovacích opatření. Účelem bylo ochránit veřejnost před rizikem, které představují osoby podezřelé z účasti na terorismu, které nemohou být obžalované či, v případě cizích státních příslušníků, deportované, a to uložením omezení, která zabrání těmto osobám v započetí této činnosti, či takovou činnost přeruší. Omezení mají méně zasahovat do práv těchto osob než ta, uložená na základě nařízení o dohledu, a měla by obsahovat více pojistek ochrany jejich občanských práv. Nový zákon by neměl obsahovat odchýlení od EÚLP. Revize se rovněž věnuje situaci, kdy bezprostřední a závažné riziko teroristického činu nemůže být řešeno na základě běžných opatření a pro ochranu veřejnosti a národní bezpečnosti je nutný tvrdší postup. Pro tyto účely začala vláda připravovat návrh zákona o posílení prevence terorismu a vyšetřovacích opatřeních, který se rázem stal předmětem kritiky.31
Následně byly schváleny nové zákony, Zákon o prevenci terorismu a vyšetřovacích opatřeních z roku 2011 (Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011), který získal královský souhlas v prosinci 2011, Zákon o ochraně svobod z roku 2012 (Protection of Freedoms Act 2012) a Zákon o spravedlnosti a bezpečnosti (Justice and Security Act).
Zákon o prevenci terorismu a vyšetřovacích opatřeních z roku 2011 (Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011) ruší dohled nařízený ministrem vnitra na základě důvodného podezření, že se osoba podílí na činnosti spojené s terorismem,32 avšak zavádí posílení pravomocí policie a náhradní opatření při stíhání osob, u nichž se ministr vnitra důvodně domnívá, že jsou do teroristické činnosti zapojené. Každé takové opatření musí být schváleno soudem a je omezeno na nejdéle dvouleté období. Délka zadržení před uvalením obžaloby je zkrácena z 28 na 14 dní. Zákon ruší pravomoc policie zastavit podezřelé osoby a podrobit je prohlídce33 a zavádí přísnější podmínky pro uchovávání otisků prstů a DNA. Stanoví také tzv. zvláštního advokáta, který se účastní veřejných i neveřejných částí soudního řízení, má přístup ke všem materiálům ve spise a zastupuje zájmy obžalovaného.
Zákon o ochraně svobod z roku 2012 (Protection of Freedoms Act 2012) upravuje délku uchovávání otisků prstů a DNA. Pouze u osob odsouzených je možné uchovávat biometrická data na dobu neurčitou. Zákon tak reflektuje rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci S and Marper v United Kingdom [2008] ECHR 1581 (S and Marper). Vyžaduje jmenování zvláštního komisaře, který bude mít za tuto agendu odpovědnost.34 Dále reguluje sledování podezřelých osob a zkracuje délku zadržení před uvalením obžaloby z 28 na 14 dní.
Účelem Zákona o spravedlnosti a bezpečnosti (Justice and Security Act) je umožnit účinnější parlamentní a soudní dohled nad bezpečnostními a zpravodajskými službami,35 upravit neveřejný proces v jistých civilních řízeních, zabránit vytvoření soudních nařízení o odtajnění citlivých informací.36 Kritici vytýkají zákonu především snahu rozšířit tzv. tajné soudy,37 ačkoli zákon stanoví, že pouze soudci budou rozhodovat, které řízení bude neveřejné v případě, že budou přesvědčeni o zajištění spravedlivého procesu a řádného výkonu spravedlnosti.
Ačkoli koaliční vláda slibovala zmírnění protiteroristických opatření a zrušení některých ustanovení v zájmu ochrany lidských práv, ochránci lidských práv zastávají názor, že došlo pouze k jejich přejmenování. Volají po projednávání teroristických kauz před běžnými trestními soudy, v souladu s požadavky spravedlivého procesu, domáhají se plného odškodnění osob, jejichž lidská práva byla porušena v souvislosti s protiteroristickými opatřeními. Varují před uzákoněním tajných administrativních postupů omezujících právo jednotlivců na soukromí, svobodu pohybu a sdružování. Vláda však nese odpovědnost za národní bezpečnost a účinnou ochranu veřejnosti. Otázkou zůstává, zda se legislativcům podaří tolik potřebnou rovnováhu mezi národní bezpečností, právy a svobodou nalézt.
Mgr. et Mgr. Renáta Vokrojová
The article deals with the development of counter-terrorism legislation in the United Kingdom between years 2000 and 2013 and some collisions with human rights guaranteed by the Human Rights Act 1998 that incorporated the European Convention on Human Rights into domestic law. Although the new coalition government promised mitigation of some counter-terrorism measures, e.g. control orders, human rights organizations claim that violation of human rights continues. There is a question whether the legislators will be able to strike the right balance between effective protection of national security and rights and freedoms of individuals.
Autorka článku Mgr. et Mgr. Renáta Vokrojová je členkou katedry Ústavního a evropského práva na Právnické fakultě Západočeské univerzity v Plzni. Zabývá se především oblastí lidských práv a common law.