„Krutost útoků z 11. září 2001 zalarmovala světovou pozornost vůči hrozbě jaderného terorismu,“ prohlásil ředitel Mezinárodní agentury pro atomovou energii (IAEA, MAAE). Po zářijových událostech se totiž zdá být mnohem pravděpodobnější, že by teroristé mohli zaútočit na jaderná zařízení, materiál a radioaktivní zdroje kdekoliv na světě.
Jelikož jaderná či radiologická verze ultraterorismu je schopná napáchat obrovské lidské, materiální a psychologické škody, věnuje mezinárodní společenství resp. OSN1 této problematice vysokou pozornost s podporou Mezinárodní agentury pro atomovou energii.2 Otázkami spojenými s bojem proti nekonvenčnímu terorismu se v rámci Mezinárodní agentury pro atomovou energii zabývá především Oddělení pro bezpečnost z hlediska činnosti obsluhujícího personálu a proti zneužití (Department of Nuclear Safety and Security).3 Na expertní úrovni působí taktéž Poradní skupina pro jadernou bezpečnost proti zneužití (Advisory Group on Nuclear Security) s úkolem radit generálnímu řediteli Mezinárodní agentury pro atomovou energii ohledně „aktivit Agentury spojených s prevencí, detekcí a reakcí na teroristické a jiné zákeřné činy zahrnující jaderné a jiné radioaktivní materiály a jaderná zařízení“.4 V rámci boje proti jadernému a radiologickému terorismu Mezinárodní agentura pro atomovou energii stála u zrodu významných mnohostranných mezinárodních smluvních instrumentů (Úmluva o fyzické ochraně jaderných materiálů5 nebo Úmluvy o jaderné bezpečnosti6) a sama také přijala dokumenty nezávazného charakteru, které adresují některé aspekty nekonvenčního terorismu např. Kodex chování k zajištění bezpečnosti radioaktivních zdrojů z hlediska ochrany osob a možného zneužití.7 Aktivity Mezinárodní agentury pro atomovou energii v úsilí zabránit jadernému šíření a tím i jadernému a radiologickému terorismu se v zásadě týkají tří sfér:8
• dohledu nad plněním mezinárodních smluv,9
• zabezpečení fyzické ochrany jaderných materiálů a jaderných zařízení,
• řešení dalších otázek tzv. vnější jaderné bezpečnosti (security).
Smlouva NPT přiznává Mezinárodní agentuře pro atomovou energii zvláštní postavení, neboť ji pověřuje dohledem na dodržování mezinárodních záruk ze strany smluvních států a zprostředkováním výměny zařízení, materiálů a informací k mírovému využití jaderné energie. Tento zárukový systém patří k nejspornějším a nejkritizovanějším součástem smlouvy NPT, a to zvláště v důsledku namítané nedostatečné efektivity. Jednu z nejdůležitějších oblastí, v nichž se Mezinárodní agentura pro atomovou energii tradičně angažuje, představuje fyzická ochrana jaderných materiálů a jaderných zařízení.10 Co se týče třetí oblasti, hodnocení všech stránek zranitelnosti jaderných zařízení umožňují dva dokumenty Mezinárodní agentury pro atomovou energii z roku 2003. Jsou to Směrnice pro vytváření a aktualizaci definice základního ohrožení a Směrnice pro vlastní posouzení vnitřní a vnější zranitelnosti jaderných zařízení, které mimo jiné pojednávají o ochraně jaderných zařízení před akty sabotáže.11 Druhá oblast, tedy odhalování protiprávních aktivit týkajících se jaderného a jiného radioaktivního materiálu, se týká zjišťování a omezování případů krádeží či jiného protiprávního nabytí jaderných a dalších radioaktivních materiálů a ilegálního obchodu s nimi. Zajištění vnější bezpečnosti jiných radioaktivních materiálů představuje důležitý úkol s ohledem na to, že se na ně nevztahuje Úmluva o fyzické ochraně jaderných materiálů. Mezinárodní agentura pro atomovou energii v této sféře vyvíjí činnost jak retrospektivní, která spočívá v nápravě situace opuštěných12 nebo zvláště zranitelných radioaktivních zdrojů, tak prospektivní, jejímž cílem je předcházet vzniku nových opuštěných a zranitelných zdrojů.
Ve druhé polovině devadesátých let se v souvislosti s proměnami mezinárodně bezpečnostního prostředí začalo diskutovat o nutnosti doplnění stávající právní úpravy boje proti jadernému a radiologickému terorismu na univerzální úrovni. Zpočátku se uvažovalo o možnosti změny Úmluvy o fyzické ochraně jaderného materiálu tak, jak ji předvídá článek 20 tohoto dokumentu,13
později však byla myšlenka v důsledku zmíněných nedostatků Úmluvy opuštěna a převážilo mínění, že by bylo vhodnější přijmout zcela nový smluvní instrument, který by danou problematiku upravoval komplexněji. V roce 1997 byl přijat první návrh, který upravoval tuto problematiku, a tím byl návrh Úmluvy o potlačování činů jaderného terorismu.14 Návrh byl předložen v roce 1997 Ruskou federací. Zabýval se jím ad hoc výbor Valného shromáždění OSN, který byl vypracováním úmluvy namířené proti jadernému terorismu pověřen, a to zakládací rezolucí 51/210 vydanou Valným shromážděním OSN dne 17. prosince 1996.15 Na základě výhrad a připomínek, které byly vzneseny členskými státy, Mezinárodní agenturou pro atomovou energii a mezinárodním výborem Červeného kříže vznikl v roce 1998 nový návrh úmluvy, tentokrát nazvané Mezinárodní Úmluva o potlačování činů jaderného terorismu. Nakonec byl dne 13. dubna 2005 v New Yorku návrh přijat. Jménem České republiky byla Úmluva podepsána v New Yorku dne 15. září 2005. Česká republika ji ratifikovala jako čtvrtý stát světového společenství a stala se tak smluvním státem všech třinácti univerzálních mezinárodních smluv zaměřených na potírání mezinárodního terorismu. Zajímavostí je, že prvním státem, který ratifikoval Mezinárodní Úmluvu o potlačování činů jaderného terorismu, se stalo Slovensko. Úmluva je založena na návrhu Ruské federace z roku 1998. Má hrát klíčovou roli v potlačení šíření zbraní hromadného ničení, jež by se mohly dostat do rukou teroristů. Tedy kriminalizovat činy jaderného terorismu, které spočívají ve zneužití jaderných či radiologických zbraní, materiálů a zařízení pro teroristické účely.16 Posiluje právní rámec boje proti jadernému terorismu a podporuje výměnu informací a mezistátní spolupráci. Plnění závazků, jež z Úmluvy pro Českou republiku vyplynou, je zajištěno v rámci platných právních předpisů České republiky, zejména příslušnými ustanoveními trestního zákona, trestního řádu a zákona o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření.17 Úmluva se vztahuje na činy mezinárodního terorismu, což je vymezeno v čl. 3.18 Úmluva ve smyslu čl. 4 odst. 2 se nevztahuje na činnosti ozbrojených sil během ozbrojeného konfliktu, jak je chápán podle mezinárodního humanitárního práva. Nevztahuje se rovněž na činnost vojenských sil při výkonu jejich oficiálních povinností, pokud se na ně vztahují jiná pravidla mezinárodního práva. Ztotožňuji se s názorem, že dané ustanovení patří k nejspornějším a nejkritizovanějším, protože státy nedospěly ke shodě v otázkách, do jaké míry se má tato Úmluva vztahovat na akty státní moci, zda by bylo vhodné vyjádřit se k legálnosti použití jaderných zbraní jako takovému apod.19
Hrozbou šíření zbraní hromadného ničení nestátními aktéry se zabývá také Rada bezpečnosti OSN. Ta dne 28. dubna 2004 přijala rezoluci č. 1540. Tato rezoluce se vztahuje k nešíření zbraní hromadného ničení a je nazývána jako „protiteroristická“ rezoluce.20 V rezoluci Rada bezpečnosti OSN konstatovala hrozbu terorismu a riziko, že nestátní aktéři, vymezeni mimo jiné v rezoluci Rady bezpečnosti OSN č. 1373/2001, mohou nabývat, rozvíjet, dopravovat nebo používat jaderné, chemické a biologické zbraně a prostředky pro jejich přenos.21 Rezoluce č. 1540/2004 zakazuje všem členským státům OSN poskytovat jakoukoli formou podporu nestátním subjektům22 v jejich úsilí je získat či použít jaderné, chemické nebo biologické zbraně a jejich nosiče.23 Dále pak tato rezoluce vyžaduje od všech členských států OSN přijmout příslušná opatření, včetně trestních zákonů, vývozních a pohraničních kontrol, právních vynucení, fyzickou bezpečnost a technická opatření pro zjišťování jaderných materiálů, jak je požadováno ve výše uvedené Úmluvě o fyzické ochraně jaderných materiálů z roku 1980. Její význam spočívá především v tom, že ukládá povinnosti i těm členským státům OSN, které nejsou členy Smlouvy o nešíření jaderných zbraní a Úmluv o zákazu chemických a biologických zbraní. Na rozdíl od jiných rezolucí Rady Bezpečnosti OSN, které se obvykle týkají vývoje v určitých krizových oblastech světa, má zmíněná rezoluce globální dopad a preventivní charakter. Ačkoliv rezoluce neupravuje existující závazky vyplývající ze Smlouvy o nešíření jaderných zbraní a ostatních smluv vztahujících se k dalším zbraním hromadného ničení (Úmluva o zákazu chemických zbraní, Úmluva zakazující bakteriologické a toxinové zbraně z roku 1975), jsou její ustanovení koncipována tak, aby zvýšila univerzalitu a úplnou realizaci těchto dokumentů. Dále se rezoluce nedotýká odpovědnosti smluvních stran k Mezinárodní agentuře pro atomovou energii či Organizaci pro zákaz chemických zbraní. Státům, jež postrádají právní a regulatorní infrastrukturu, implementační zkušenost nebo potřebné zdroje, rezoluce umožňuje požádat o pomoc ostatní státy při realizaci jejích ustanovení.24
Na základě diskutované rezoluce Rada bezpečnosti OSN založila také výbor sestávající ze všech jejích členů. Výbor má přijímat zprávy států o provádění rezoluce a potom podává souhrnnou zprávu Radě bezpečnosti OSN. V dubnu 2006 Rada bezpečnosti OSN prodloužila mandát rezoluce na další dva roky rezolucí č. 1673.25 V dubnu 2008 Rada bezpečnosti OSN schválila rezoluci č. 1810,26 kterou prodloužila platnost mandátu výboru pro rezoluci č. 1540 do dubna 2011. Zmíněnému výboru mj. uložila posílit jeho úlohu při poskytování technické pomoci při implementaci rezoluce, pokračovat v osvětových aktivitách na regionálních, subregionálních a národních úrovních a podporovat výměnu zkušeností. Rovněž zdůraznila potřebu na zvýšení spolupráce s dalšími výbory vytvořenými k rezoluci č. 1267 (1999) týkající se Al-Kaidy a Talibánu a k protiteroristické rezoluci č. 1373 (2001).27 Slabinou rezoluce je, že nedefinuje, co by mělo tvořit příslušné efektivní kontroly, a nemůže se stát základem pro mezinárodní systém regulující jaderné dodávky. Rezoluce také neposkytuje návod, jak by se výše zmíněná pomoc státům měla provádět a tak se v současné době nejčastější praxí stalo organizování workshopů a seminářů.28
V souladu se strategií Evropské unie proti šíření zbraní hromadného ničení, která má za cíl posílit roli Rady bezpečnosti OSN a zvýšit její odborné znalosti nezbytné pro plnění výzev spojených se šířením těchto zbraní, podpořila Evropská unie provádění rezoluce 1540/2004 tím, že přijala Společnou akci Rady č. 2006/419/SZBP ze dne 12. června 2006.29
Ačkoliv mi tato práce neumožnila hlubší diskusi problematiky, je snad čtenáři patrné, že výše uvedené dokumenty a aktivity netvoří dostatečný rámec pro boj s ultraterorismem.
Ultraterorismus představuje jednu z největších hrozeb. Jeho hrozbu a rizika z něho vyplývající nelze podceňovat, ale je nutné si také uvědomit, že vlastní vývoj zbraně je technologicky extrémně náročný proces a vyžaduje schopnost vytvořit, řídit a udržet komplexní a dlouhodobý projekt s nároky na rozsáhlou vědeckou a technickou infrastrukturu. Existuje málo indicií, že by teroristické organizace o takové zbraně vůbec usilovaly. Al-Kaida sice deklarovala svůj zájem o zbraně hromadného ničení včetně jaderných, avšak panuje obecně názor, že v případě Al-Kaidy její „zapletení“ do zbraní hromadného ničení bylo motivováno snahou o šíření strachu a získání publicity. Finanční náročnost může tím spíše rovněž limitovat snahu získat jadernou zbraň.30
I přes odbornou veřejností zastávaný názor (sice že riziko získání jaderných zbraní teroristy není tak aktuální) je třeba mít neustále na paměti, že jsou zde i jiné zbraně hromadného ničení, pro jejichž získání a následné použití neexistují takové překážky, jako je tomu v případě zbraní jaderných.
V úplném závěru je nutné si položit otázku, zda vůbec může mezinárodní právo vyřešit stále akutnější nebezpečí mezinárodního terorismu. Je nutné pátrat po původu a příčinách terorismu, které by měly být hledány v etnických, náboženských, ideologických, psychologických, rasových, ekonomických, kulturních i historických prvcích. Mezinárodní právo může podle mého názoru mezinárodní terorismus „jen“ omezovat prostřednictvím obecně či partikulárně platných mezinárodních úmluv a důsledným postihováním pachatelů teroristických aktů s mezinárodním prvkem prostřednictvím úpravy a realizací trestního zákonodárství smluvních stran. Proti státům uplatňující terorismus se podle okolností mohou uplatnit instituty současného mezinárodního práva, jakými jsou sebeobrana, retorze či represálie na základě principů mezinárodního společenství resp. v souladu s mezinárodním právem.
Domnívám se, že uvedené smluvní instrumenty netvoří dostatečné prostředky v boji proti ultraterorismu. Ať již tím, že nejsou v mnoha směrech efektivní nebo jsou často neúplné a dále i tím, že samotné smluvní instrumenty (právní prostředky) v boji proti terorismu neobstojí. Je nutné nalézt výše uvedený původ nebo příčiny mezinárodního terorismu, ale domnívám se, že je to bohužel mimo dosah mezinárodního práva a práva vůbec. Je to záležitost společenských změn ve vývoji lidstva.
Zároveň ale nepříznivé rysy vývoje situace ve světě by nás neměly vést výlučně k pesimistickým úvahám a pasivitě, nýbrž měly by v nás vyburcovat snahu důsledně pokračovat v úsilí postupně řešit všechny naléhavé problémy a zachovat si optimistický přístup a vidění světa resp. vztahů v rámci mezinárodního společenství.
Mgr. Kamila Šrolerová
Kamila Šrolerová: Ultraterrorism
The aim of this thesis is to analyse the actual issue influencing the international security – the so called ultraterrorism. We focused on the term of the ultraterrorism itself, discussed particular types of ultraterrorism – chemical, bacteriological (biological) and nuclear (radiological). There have been discussed legal aspects as well as the consequences of the particular ultraterrorism types in that text.
The thesis briefly summarizes legal instruments and activities used by international society to defend against the ultraterrorism. It also brings basic information about multilateral conventions stated on the universal level, legal and political activities of the UN (The Resolution of The Council of Security No 1540/2004, the International Convention for the Suppression of acts of Nuclear Terrorism) and the activities of the International Atomic Energy Agency.
Kamila Šrolerová je absolventkou právnické fakulty Západočeské univerzity v Plzni. V současné době je doktorandkou právnické fakulty Univerzity Karlovy, kde se zabývá mezinárodním právem veřejným, konkrétně mezinárodní bezpečností. Mezinárodním právem veřejným se zabývá již od magisterských studií. Vedle toho působí na Ministerstvu dopravy, kde má na starosti agendu související s mezinárodní osobní dopravou.